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完善多元化糾紛解決機制,助推鄉村振興戰略實施

發布時間:2019/12/13 17:18:49 來源:中國普法創新網 編輯:賀蘭 作者:張明福

十八大以來,我們黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重,精準扶貧、美麗鄉村、平安鄉村建設取得重大成就,農民的獲得感、幸福感、安全感顯著提升。同時也要看到,當前農村社會矛盾依然呈現出源頭多發、形式多樣、性質復雜等特征,治理難度較大。黨的十九大報告指出,加強社會治理制度建設,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制;加強預防和化解社會矛盾機制建設,正確處理人民內部矛盾。這要求我們,在新的時代條件下有效維護農村社會和諧穩定,必須創新農村社會矛盾化解模式,構建和完善適合農村村社會的多元化糾紛解決機制,對推進農村社會的法治進程,全面實施鄉村振興戰略,具有十分重要的意義和價值。筆者結合基層司法所工作的實踐,就構建和完善農村社會多元化糾紛解決機制談點自己的淺顯認識。

一、農村社會糾紛特點和化解方式

近年來,農村糾紛類型除了涉及傳統的婚姻家庭、鄰里糾紛、房屋住宅、勞動合同及生產經營、交通安全、損害賠償、山林土地等以外,還出現了一些新類型和新特征:一是一些傳統類型的糾紛發生數量變化明顯。如摩托車、汽車的普及導致交通安全事故糾紛數量呈上升趨勢;圍繞務工工資報酬,工傷賠償以及勞動合同的糾紛數量增多;土地作為他們發展經濟的只要生產資料,承包經營、確權引發土地糾紛仍然是“熱點”難點;2015年以來的精準扶貧,農村大量建房引起的地基糾紛和宅基地騰退、建筑傷亡糾紛數量增加;生態環境類糾紛增加。二是農村糾紛涉及主體由一元化向多元化轉變。糾紛雙方的主體已不再是單純的村民之間,而是開始涉及到村民與政府、村委會、集體、企業,與多種經濟組織的矛盾交織在一起,這在精準扶貧基礎建設、“移民搬遷”征地、礦產資源開發以及村干部作風腐敗等中可以看出各種矛盾糾紛的產生原因。三是農村矛盾糾紛性質復雜化。引發糾紛的原因包括體制、政策、觀念、作風等各方面,甚至多種因素交織在一起,使得糾紛更加復雜,調解難度增大,比如長期不變的“增人不增地,減人不減地”的土地政策造成的不平衡。四是村民訴訟意識增強。由于村民文化素質的不斷提高和法律意識的增強,越來越多的人開始運用法律維護自身權益,選擇訴訟方式解決糾紛的逐漸增加。

當前,農村社會糾紛解決的方式大致呈現出四類狀態:一是 私力救濟依然大量存在于農村社會。私立救濟是指沒有第三者的中立介入,也不通過國家機關及法定程序,而依靠自身或私人力量解決糾紛。二是人民調解是農村社會糾紛解決的主要方式。在村、鄉鎮人民調解委員會主持下,以國家法律、法規、規章和社會規范為依據,對民間糾紛雙方當事人進行調解,勸說、促使他們互相諒解,平等協商,自愿達成協議,消除紛爭的解決機制。三是行政調解是農村社會糾紛解決的重要方式。行政調解是在國家行政機關的主持下,以國家法律、法規及政策為依據,以自愿為原則,通過對爭議雙方說服與勸導,促使雙方當事人互讓互諒、平等協商、達成協議,從而達成和解協議的一種糾紛解決機制。農村矛盾糾紛常涉及的行政調解有三類:基層人民政府的調解,基層站所(司法所為主)的調解,公安派出所的調解。四是訴訟解決 (含訴訟調解)充分體現了農村社會糾紛解決的法治化形態。選擇訴訟途徑更多的可能是矛盾的不可調和和升級,無疑司法的結果是客觀公正的,但是司法的后遺癥卻并不是司法所關心的,農村矛盾糾紛有其特殊性和復雜性,在現代法制化的解決機制下,未必就能合法又合情。因此,在實踐中,基層法院(派出法庭)法官在辦理這些案件時也會引導當事人選擇司法調解,甚至會借助村干部的“地方性知識”或者邀請司法所進行糾紛調解。五是“大調解”機制在維護農村社會和諧穩定工作中發揮了重大作用。通常所說的大調解機制一般由黨委政府主導,以社會穩定為目標,強調人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來。六是其他解決方式是農村糾紛解決機制的重要補充。這里所說的其他解決方式是指與人民調解、行政調解不同,是作為當事人的委托律師、法律工作者代理人進行的調解,是有償性的。

二、當前農村社會糾紛解決機制的運作中存在問題及原因

(一)農村村組組織作用巨大,但組織體系和治權不斷弱化。2006年后的取消農業稅,撤鄉并鎮、精簡干部、合村并組等措施,目的是減少鄉村財政支出。但同時也弱化了其糾紛解決能力,村干部因不再收稅而無需求助農民,從而缺乏調解糾紛的動力。農村組織體系松弛的同時,其治權也有弱化的傾向。治權是指主體配置、調動資源進行糾紛解決的能力,它是農村組織能夠發揮作用的前提。在一些地方,20世紀90年代以前,村干部成天忙于調解糾紛,但2000年以后,由于缺乏治權日漸遠離糾紛調解。鄉村干部對一些不講理的村民也無法構成制約,各種糾紛因此也無法解決,村干部認為自己世代居于本地,今天是村干部明天可能就會換屆退為普通村民,不愿意“暫時”的為公 “得罪”自己的同村,故遇事推諉或干脆將糾紛上交,鎮干部下去處理時不能全力配合,遇到刁鉆棘手的矛盾時就逃避導致村“兩委”、“癱瘓”。一些糾紛無法在鄉村內部解決,農民只能上訪。鄉村干部缺乏可以調動的資源,低保、扶貧款項經常被用作解決糾紛的資源,但這又會激起新的矛盾糾紛。

(二)人民調解工作經費不足、調解員積極性不高,成為人民調解工作的瓶勁。實際上,農村人民調解員一般都由村支書或村主任(村委委員)兼任,他們本身就不是專職干部,加上自身事務繁多,缺乏有效時間和精力做調解,同時調解工作經費不足,難以提高他們的調解工作積極性,就更談不上調解質量了。另外,村干部換屆也會使得調解工作受到一些影響。

(三)鄉鎮站所能發揮作用,但缺乏解決糾紛的制度性動力。實踐中,鄉鎮站所解決了很多糾紛,比如,土地管理所和房屋管理部門解決土地、房屋方面的糾紛,水利部門解決用水糾紛,林業站解決林山糾紛。派出所更是解決了大量糾紛。解決糾紛往往不是鄉鎮站所的政績考評重點,鄉鎮站所往往有其他更為重要的工作任務,糾紛解決職能是否履行的好,甚至也不是派出所工作的重點。因此,鄉鎮站所很容易采取“多一事不如少一事”的策略,消極應對糾紛,處于非常被動的境地。

(四)司法所規范化建設缺乏實質性進展,且在調解工作中有脫離實際的程序化傾向。司法所是鄉鎮里專門的糾紛解決機構,近年來,雖然該縣按照司法部規范化建設要求對司法所的建設做了大量工作,但是,部分司法所建設中仍然存在一些實質性問題,如:部分司法所缺乏獨立的辦公場所、辦公基礎設備、交通工具,人員缺編嚴重、甚至有些在崗司法人員被鄉鎮政府安排其他工作,從而“荒蕪”了本職工作。目前,解決糾紛的過程越來越出現程序化特征,解決時間短、次數少,調解程序模仿法院的開庭審理模式,這可以為日后糾紛處理提供依據,也方便應對上級的各種檢查。但是,在這些方面花費的精力和資源過多,就影響到司法所有限的資源投入到調解糾紛、解決問題上面。鄉鎮司法所有從解決問題的實用主義走向履行手續的程序主義傾向。

(五)大調解雖然有作用,但也存在不足之處。大調解的特征在于黨政驅動、司法能動、多方聯動、強化協調。由于農村社會糾紛標的額不大,法律關系相對簡單,大調解建立后,對于解決村民之間的糾紛有著重要作用,但是,也有許多不足之處,由于目前“聯調中心”只是一個協調機構,在糾紛職能和人員配備上尚未明確,導致“臨時性”味道明顯,各部門之間配合不夠緊密。此外,這種機制很難解決雙方力量懸殊的“官民”糾紛。而當前維護社會穩定任務中,核心之一就是解決民眾對政府的不滿,調解“官民”糾紛大調解機制最終容易發展為“人民內部矛盾用人民幣解決”,這不是和諧社會建設的初衷。

三、完善農村社會糾紛解決機制的政策建議

(一)完善農村社會糾紛解決機制的理論原則。在現實基礎上完善農村糾紛解決機制,必須承認那些實踐中解決糾紛的準司法機構和鄉(鎮)、村干部“司法”的合法化。在中國的絕大數農村,鄉鎮站所及鄉(鎮)、村干部成功調解的糾紛,是派出法庭的數十倍之多。如果所有的農村糾紛都由法庭解決,國家需要在每個村建立派出法庭,這顯然是不切合實際的;如果整個農村糾紛解決全部按照法治化原則運作,即使在每個村建立派出法庭,也無法解決問題。因此,必須承認大量的準司法機構和鄉(鎮)、村干部“司法”的合法性,并將它們納入“農村司法”體系中來。這要求我們從整個農村糾紛解決系統出發,來完善農村糾紛解決機制。堅持這樣的理論原則,農村糾紛解決形態勢必會呈現出兩個層面的二元化形態,宏觀層面的是鄉鎮站所,鄉(鎮)、村干部解決糾紛的治理化形態與基層法官的法治化形態,微觀層面的是基層法官在訴訟解決糾紛的法治化形態與司法調解的治理化形態,這種“雙二元結構”呼吁了農村社會的糾紛解決需求,回應農村糾紛的特殊性,適應中國農村的經濟基礎。因此在今后很長時間內,“農村司法”應該堅持這種原則的前提下完善農村糾紛解決機制。

(二)完善村組組織,加強村組治權。“將矛盾化解在基層”,還需要完善村組組織,村民小組內應當保留小組長。行政村的規模也不宜過大。有了完善的村組組織,農村社會中才不會缺少糾紛解決的主體。僅僅有村組組織還不夠,還必須賦予村組組織足夠的治權,包括權威和資源。從目前的情況來看,賦予村組組織的治權可以從以下幾個方面著手。一是考慮向村組集體轉移財政支付,以保證其運轉所需的經費。二是可以為發展集體經濟提供一定的空間。當集體經濟發展了,村組集體依賴這些資源自然就有了更多的治權。三是土地制度要為村組組織進行糾紛調解留下必要的發揮空間。當村組組織有了資源,就有了治權展開糾紛調解工作。

(三)準確定位鄉(鎮)村各種糾紛調解機構,建立完善考評及激勵機制。目前,部分農村糾紛解決機構尚未被納入統一的考評和激勵機制中來。鄉(鎮)政府、村委會、派出所等機構被納入了“社會穩定”的考評范圍之內,基層派出法庭受法院系統內部上訴率、錯判率等因素的考評,司法所需要面對正規化、檔案化等形式因素的考評,鄉鎮其他站所在糾紛解決方面則缺乏明確的考評。這種考評機制使得農村糾紛解決機構存在激勵不足的問題。對于鄉鎮政府、村委會、派出所而言只有影響社會穩定的大案子,才是處理的中心,它們可以不那么關注日常生活中的糾紛。當然,也并非一定不關心,而是說,它們是否關心,具有很大的隨意性。其他站所缺乏明確的責任激勵機制,而可能對糾紛解決并不關注。因此,應當建立明確的糾紛解決機構的考核體系,分工負責。首先可以先建立一個大概的分層體系,由鄉鎮政府—鄉鎮站所—村組組織三級構成。這可以大體上將所有的糾紛解決機構納入一個體系中進行考評。考慮到解決糾紛的特殊性,派出所和派出法庭應當處于鄉鎮政府這一級中。糾紛按照影響力大小和重要性,實行分級負責的機制。特殊的糾紛,按照對口的站所,實行分口負責的機制,這可以促使具體站所發揮能動性,努力解決其便于解決的特定類型糾紛。

(四)加強司法所規范化建設,深化人民調解工作,切實履行人民調解工作職能。基層司法所是矛盾糾紛化解的前沿陣地,既承擔著指導村級人民調解工作的具體任務,又要參與化解疑難復雜民間糾紛。因此,加強司法所規范化建設,增加對司法所的人、物、資的投入,加大司法干警培訓力度,提高人民調解員業務能力和綜合素質是加強人民調解工作的重要舉措。規范司法所管理,建立更加科學的考評機制,突出糾紛解決的實際意義,從而避免司法所在糾紛調解工作中走程序主義道路。進一步加強鄉(鎮)、村兩級人民調解組織建設,要認識到“把錢花在接訪上,不如用在調解上”。從而有效調動人民調解員工作積極性。一是堅持和完善人民調解員選任制度,按照人民調解員選任條件,吸收一批群眾威信高、業務能力強、熱愛人民調解工作的義務調解員和社會志愿者參與人民調解工作,不斷調整、充實、壯大人民調解員隊伍;二是落實好“以案定補”報酬。盡管“以案定補”制度在大多數地方都在實施,但是由于補貼數額較低,激勵效果不是很明顯,所以應該適當提高額度,加大補助力度,通過按勞取酬、多調多得、少調少得、不調不得,有效調動廣大基層人民調解員的積極性和主動性;三是可以在村級選任一部分專職調解員。專職的人民調解員獨立于村委會之外,不受換屆的影響,能在司法所領導下專心調解,其工資待遇可以與村支書、村主任工資按相同標準確定,這樣可以實現權、責、利的統一,讓基層調解員的積極性大大增強。實施好“以案定補”和調解員專職化,可以實現基層調解“由我調”向“我要調”轉變,由“以調為主”向“以調成為主”轉變,更能使調解重心下移,做到矛盾不出村。

(五)健全矛盾糾紛調處銜接機制,增強“三調聯動”合力。完善人民調解與司法調解的銜接機制,在立案前引導當事人自愿選擇通過調解解決糾紛;完善人民調解與行政調解的銜接機制,注重發揮鄉鎮司法所職能,引導當事人將簡單的民事、經濟糾紛及輕微刑事案件選擇人民調解;完善司法所與人民法院(派出法庭)的溝通機制,提高依法調解矛盾糾紛的公信力和約束力;保證人民法院切實履行《人民調解法》規定的確認調解協議和對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導的義務。

(六)完善行政訴訟制度,從而發展有效的中立裁判機制。目前,農村社會的糾紛中,民眾與政府的矛盾缺乏有效的解決途徑。“大調解”模式雖然有一定的作用,但作用有限,且存在一些副作用。因此,建立中立的裁判機制,引導民眾通過法律方式來解決與政府之間的沖突。建立完善的行政訴訟機制,并讓民眾習慣于用此模式解決與政府的糾紛,這可能是一個長期的過程。

參考文獻:

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5、王克喜:《淺析矛盾糾紛的特點、成因及對策》,略陽縣司法局,2013年12月10日。

(略陽縣司法局硤口驛司法所 張明福供稿

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